Screen Shot 2017-06-01 at 13.52.58.png

Komplekse udfordringer – en cocktail af indsatser, 1993-1999

Winther-udvalget havde i 1990’erne skabt et tiltagende politisk fokus på den stigende koncentration af socialt udsatte grupper i en række boligområder. Der var fortsat boligområder, som havde problemer med dårlig økonomi, udlejningsvanskeligheder og store renoveringsbehov. De blev nu omtalt som problemramte boligområdet, og der var således stadig en klar politisk diskurs, der fokuserede på manglerne, fejlene og problemerne fremfor også at fokusere på ressourcer i boligområderne.


Etnicitet. Udviklingen i andelen af etniske minoriteter de seneste 20 år. Etnicitet har i sig selv ikke noget med udsathed at gøre, men de etniske minoriteter er overrepræsenterede i de udsatte boligområder. På landsplan var der i 1994 under 5 procent af befolkningen, der havde etnisk minoritetsbaggrund. Den andel er i 2013 steget til 8 procent. I den almene sektor er andelen i samme periode steget fra ca. 10 procent til ca. 20 procent. Andelen i de udsatte boligområder er steget fra ca. 20 procent til ca. 40 procent.6

Særligt koncentrationen af etniske minoriteter i de almene boligområder fik politisk opmærksomhed, og det smittede af på den boligpolitiske tilgang, der fik et klart integrationspolitisk sigte. Sideløbende opstod der både politisk og i den offentlige debat en opfattelse af, at et boligområde med mange etniske minoriteter kan fungere som en slags integrationsmaskine.

Ordforklaringer

Boligafdelinger

Byggeri med boliger tilhørende almene boligorganisationer. En afdeling er økonomisk uafhængig af andre afdelinger og af boligorganisationen. En boligafdeling kan indeholde erhvervs- og institutionsarealer.

Omprioriteringslov

Driftsstøttelov som efter ansøgning i en årrække nedsætter en boligafdelings kapitaludgifter bl.a. ved hjælp af løbetidsforlængelse og forøget statsstøtte i en periode.

Beboerne blev flere steder konkret inddraget i renoveringer og kunne komme med forslag og ønsker til forbedringer af facader, fællesrum og udearealer.

I begyndelsen af 1990’erne begyndte særligt Vestegnens borgmestre at råbe vagt i gevær. Udfordringerne i de store forstadsboligområder var massive og belastende for kommunerne, og borgmestrenes opråb var medvirkende til, at den socialdemokratisk-ledede regering nedsatte Regeringens Byudvalg i 1993. Udvalget, der arbejdede i perioden 1994-98, havde til formål at igangsætte en helhedsorienteret indsats i afgrænsede boligområder. Indsatsen skulle løse sociale problemer, herunder reducere antallet af socialt udsatte beboere, mindske koncentrationen af etniske minoriteter og forbedre integrationen. Det sidste skulle blandt andet ske gennem et øget fokus på undervisning i dansk sprog, kultur og samfundsforhold til både børn og voksne. Desuden skulle indsatsen reducere kriminalitet og hærværk samt forbedre koordinationen mellem de involverede kommunale aktører, organisationer og foreninger. Samlet skulle Byudvalgsindsatsen øge boligområdernes attraktivitet og derigennem ændre deres beboersammensætning, så flere ressourcestærke beboere ville flytte ind.

3
Værksted. Beboere i Vejleåparken er her i fuld gang med forskelligt håndarbejde. Projektet hedder I Tråd Med Verden og er et håndarbejds­værksted med professionel designproduktion.

I 1994 blev der vedtaget en ny omprioriteringslov. Den gjorde det muligt for en række boligafdelinger at få støtte til at nedsætte huslejen for at forbedre deres konkurrenceevne på det lokale boligmarked. Det var endvidere muligt at få støtte til fysiske, sociale og integrationsfremmende indsatser. Som noget nyt var de indsatser, der blev sat i værk på baggrund af Byudvalgets anbefalinger, således helhedsorienterede. Til denne cocktail af fysiske, sociale og økonomiske indsatser blev der uddelt 2,1 mia. kroner i alt. Der var således tale om en øget satsning i forhold til den, der blev iværksat i forbindelse med omprioriteringsloven i 1985, og godt 500 boligafdelinger modtog støtte. Byudvalgsmidlerne til de sociale indsatser blev uddelt af Landsbyggefonden i samarbejde med departementet i Socialministeriet. 

Boligpolitisk var der særligt fokus på at skabe social sammenhængskraft i de belastede boligområder. Det skulle ske med indsatser, der gav både boligområder og beboere et løft. Indsatserne på områdeniveau havde til formål at øge boligområdernes attraktivitet og omdømme. Det skulle mindske fraflytningen og tiltrække mere ressourcestærke beboere. Herved ønskede man fra politisk side at standse den selvforstærkende negative udvikling med en stadig større koncentration af enten indvandrere eller beboere med sociale problemer.

Indsatserne rettet mod beboerne havde til formål at øge deres livschancer ved at inddrage dem i konkrete aktiviteter. Aktiviteterne havde også en brobyggende funktion mellem kommunale og frivillige tilbud. Endelig var formålet med byudvalget at få etableret et samarbejde mellem boligområder, kommuner og andre lokale aktører om en fælles indsats og at flytte en del af kommunernes sociale indsats ud i nærmiljøet.

Med Byudvalget blev de første forsøg også gjort på at bygge bro mellem de fysiske og sociale indsatser. Beboerne blev flere steder konkret inddraget i renoveringer og kunne komme med forslag og ønsker til forbedringer af facader, fællesrum og udearealer. Her manglede der dog ofte en klar rollefordeling og en udpegning af ansvarsområder, og i alt for mange tilfælde mistede arkitekterne styringen og det arkitektoniske overblik. Til gengæld var der stor succes med at lave vandringer, hvor beboerne eksempelvis kunne give udtryk for, hvor i deres boligområde de syntes, det var utrygt at gå i aften- og nattetimerne.

4
Postmoderne. De fysiske renoveringer var i slutningen af 1980’erne og i starten af 1990’-erne præget af postmodernismens former og farver, der blev set som middel til at skabe kulør på tilværelsen i ‘de grå bebyggelser’. Billedet er fra Rønnebærparken i Roskilde.

Da indsatserne blev evalueret i 1998, blev det konkluderet, at de havde bidraget til at bremse en negativ udvikling i boligområderne, men at de sociale problemer ikke var blevet løst. Huslejenedsættelse havde medvirket til, at færre ressourcestærke flyttede ud af boligområderne. Det havde i mange afdelinger påvirket sammensætningen af tilflytterne, så der var kommet flere beskæftigede og færre på overførselsindkomster blandt de nye beboere. Det skete imidlertid kun i mere urbaniserede kommuner med høje boligpriser, mens boligområdernes konkurrenceevne ikke var blevet forbedret tilsvarende i tyndere befolkede dele af landet. Samlet set havde de fysiske indsatser forbedret boligområdernes attraktivitet og omdømme, og de sociale indsatser havde øget aktivitetsniveauet i boligområderne.

En anden evaluering var mere kritisk. Den kiggede mere isoleret på de fysiske indsatser og deres arkitektoniske resultater. De grå betonfacader var blevet beklædt med pladematerialer i forskellige pastelfarver og dekoreret med postmoderne detaljer og søjler, og den arkitektoniske evaluering slog fast, at der var en tendens til, at det ‘over-kedelige’ endte med at blive ‘over-festligt’. Desuden var de gennemførte renoveringer ikke tilstrækkelig langtidsholdbare – hverken byggeteknisk eller æstetisk. Evalueringen kritiserede, at mangelfulde bygningselementer blev erstattet af nye, hvis levetid var endnu kortere end de oprindelige, og påpegede, at der blev anvendt materialer, der ikke patinerede smukt, og som var mindst lige så stofligt fattige, som de oprindelige. Endelig advarede evalueringen om, at kvaliteten af renoveringerne i mange tilfælde var så tvivlsom, at der hurtigt ville opstå behov for nye renoveringer i de samme bebyggelser. Det holdt desværre stik. 

Samlet set blev erfaringen fra 1990’erne, at der er behov for sociale indsatser i boligområderne, og at de boligsociale indsatser har deres styrke i, at de foregår inden for afgrænsede fysiske rammer, hvor det er muligt at nå beboerne og få dem inddraget i sociale aktiviteter. Erfaringen blev også, at der er behov for mere gennemarbejdede fysiske indsatser, og at cocktailen af fysiske, økonomiske og sociale indsatser er nødvendig for at få adresseret kompleksiteten i problemerne i boligområderne.